科学技术是第一生产力，大多数国家都非常重视对科研的经费投入，科研经费占国家或者地区GDP的比重可以反映一个国家或者地区对科研的重视程度。2019年北京研究与试验发展(R&D)经费支出2233.6亿元，比上年增长19.39%，R&D经费投入强度达到6.31%，R&D经费支出投入强度位列全国第一。
本文对科研经费管理政策进行系统梳理，指出了政策执行过程中需要关注的问题，提出了完善政策的建议，以进一步激发广大科研人员的创新创造活力。
一、管理现状
党中央、国务院高度重视激发科研人员创新积极性，先后制定出台了一系列政策文件，针对项目安排重复、管理不够科学透明、资金使用效益亟待提高等突出问题，进行系统化、全过程的配套改革，提高了管理的科学化、规范化、精细化水平，营造了以人为本、公平竞争、充分激发科研人员创新热情的良好环境。
（一） 制度改革情况。原国家科委、财政部曾于1987年制定发布《科学研究单位会计制度》（试行）（[1987]国科发条字0258号），1997年，财政部、原国家科委制定了《科学事业单位会计制度》（财预字〔1997〕460号）。
2011年9月14日， 财政部、科技部发出《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教〔2011〕434号），就调整课题经费开支范围，强化预算编制和评估评审要求，加强资金拨付和结存结余经费的管理等问题作出新的规定。
2014年国务院出台了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号），提出了进一步下放预算调整审批权限、完善间接费用管理等内容。特别是在大力推行简政放权、放管结合、优化服务的背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅相继印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）、《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发[2018]127号）等系列科研经费管理改革文件，建立了以信任为前提的科研管理机制，在科研项目、科研团队、科研经费调整和管理方面赋予科研人员更大的人财物自主支配权。
一系列的改革举措，实现了科研投入从传统的“以物（活动）为本转到以人为本”，在探索建立适应科研活动特点和科研创新规律的，以结果为导向的科研经费绩效管理机制方面取得了显著成效。
（二）管理模式变化情况。随着科研经费管理制度改革的稳步推进，诸多不合理的传统科研经费管理机制对科研工作形成的束缚逐步破除，给科研经费管理模式带来了3个方面的显著变化。
一是从严格监管逐步发展为监督管理的规范灵活化。在以前的政策和制度中，对于科研经费使用的相关约束多，是一种严格监管概念下的管理模式，具体表现为对经费的管理过死。在放管服改革推动以后，国家在对于简化放权给予了高度重视，将原本过死的管理，通过权力下放的形式提升管理的规范性，同时加强了管理灵活性。
二是从项目负责人制发展为法人责任制。以前科研项目经费管理采用项目负责人制度，放管服改革则逐步推动法人责任制的建立，要求通过强化法人责任来实现资金管理的规范化。项目承担单位要更多地发挥资金管理、审核的责任，从而使科研人员能够致力于科研创新方面。这一转变不但有助于科研经费管理的规范化和有效化，更为科研人员创造了更好的制度环境。
三是从过程导向向结果导向转变。在以前的科研经费管理过程中，往往是严格依靠预算管理，预算调整需要经过复杂的审批流程，科研人员的自主权很低，既浪费了他们的精力，也抑制了他们的积极性。放管服改革的重心就是赋予科研人员更多自主权，集中体现在加大科研人员薪酬激励，建立以结果为导向的绩效评价体系，让项目管理从以前的重数量、重过程逐渐过渡成为重质量、重结果。
二、政策效果及应关注的问题
这些新政把破解科研项目和资金管理中反映强烈的突出问题作为改革的着力点，建立了适应科技创新规律、统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、监管有力的科研项目和资金管理机制，科技对经济社会发展的支撑引领作用不断增强，为实施创新驱动发展战略提供有力保障。据北京市第四次全国经济普查主要数据公报显示，北京市科技创新表现活跃，创新发展实现新突破。2018年，全市专利申请量2.1万件，其中发明专利申请1万件，分别比三经普时增长7.5%和12.4%；发明专利申请所占比重为50.3%，比三经普时提高2.2个百分点。六大高端产业功能区以占全市9.9%的法人单位拥有全市48.6%的资产总量，创造了全市47.7%的营业收入。但据调查了解在政策执行过程中的一些问题值得关注。
（一）科研单位重项目申报轻经费预算管理。科研单位项目立项申请直接由项目负责人编制预算，部分科研人员凭主观经验编制预算，基本没有标准依据，没有预算审核论证，而科研单位则比较重视科研项目的数量和规模，忽视对科研预算经费的管理，导致项目预算不能全面真实地反映课题经费的成本支出。
同时，在项目执行过程中，项目合同归科研管理部门统一管理，核销支出归财务部门管理，科研、财务等部门相互沟通不够，对经费预算的参与度较低，会计人员不掌握预算的编制标准，核销支出时无法判断是否在预算内，造成实际使用过程中经费预算与支出往往不太相符，预算调整频繁发生，而预算调整审批流程复杂，极大的浪费了科研和财务人员的时间，一定程度挫伤了科研人员申报项目的积极性。
（二）普通科研人员的智力投入难以得到补偿。人是科研工作中最重要的因素，但在实际管理政策的制定上，对这一问题的重视仍然不够。按照财政部《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》要求，课题经费分为直接费用和间接费用。间接费用使用分段超额累退比例法计算并实行总额控制，按照不超过课题经费中直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定，间接费用中绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%。一般而言，“直接费用”包括资料费、数据采集费、会议费/差旅费、设备费、专家咨询费、劳务费等。间接费用则包括补偿科研单位为项目研究提供的仪器设备等间接成本，有关管理费用，以及激励科研人员的绩效支出等。
现实情况是，当前许多课题只需通过电脑进行研究，图书资料的获取可以通过图书馆借阅或网上查阅，聘请科研辅助人员的劳务费支出极少甚至没有，差旅和会议也不是很多，直接成本少之又少，绝大部分支出都是科研人员的智力成本。为了更快、更好地出成果，尽职的科研人员加班加点是家常便饭，而将所有的假期都贡献给科研工作的也不在少数。而目前政策中只允许从占比很小的间接费用中提取一定比例的绩效支出来补偿，这对于调动科研人员的积极性很不利。
（三）科研经费“有钱花不出去”的现象仍存在。合理的经费预算是科研项目顺利完成的重要保证，过高的预算会造成国有资金的闲置或浪费，过低的经费预算不能满足项目的正常开展。科研项目在报预算的时候，经费类别比例规定比较严格，所有经费类别都要按比例填报，比如：很多基金申请的预算表中都会有测试费、试验材料费等，而对做非试验学科来说，几乎不需要这些费用，但还要按比例填报，导致经费花不出去。
同时，项目主管部门往往根据自身科研资金的充足与否来确定下拨相关科研项目经费的多少，极少从科研项目的实际出发经过调研、论证确定拨付经费，造成了部分科研项目资金冗余，项目结项后仍有大量剩余资金。
（四）科研经费在使用过程中存在不规范现象。部分科研单位没有按照改革政策，修订完善科研经费管理制度，落实进一步扩大和细化对财政科研项目简政放权、优化服务的要求，对科研经费的管理宽松，没有明确使用标准和办法，没有限制支出的范围，导致经费在使用过程中存在经费支出不及时，部分经费开支原始凭证及相关资料不完整，反映的支出事项与项目任务关系不清晰等现象。财务部门在经费报销时，往往比较侧重于报销手续是否完备、原始票据是否真实合法，导致部分经费被用于支出管理费、招待费、人员经费等，影响了经费的使用绩效。
三、政策建议
深化“放管服”改革、优化营商环境是激发市场主体活力和发展动力的关键之举，推进简政放权、加强和规范事中事后监管是“放管服”改革向纵深推进的保障。简政放权最重要的措施就是减少、简化制度规定。规章制度过多对科研和财务人员而言，都是很大的负担，有必要集中、简化。
（一） 改革科研经费管理体制。建议科研经费管理区别于政府行政经费的管理，借鉴上海自贸区探索的成功经验，将科研资金管理从以往的“正面清单 事前审批”的管理模式转变成“负面清单 绩效管理”的模式。建立科研经费使用行为负面清单，探索顶级科研人才自主使用科研经费模式，改革科研人员薪酬制度，制定知识、技术、管理、技能等生产要素按贡献参与分配的办法，强化科研单位对经费使用的真实性、相关性和合规性的主体责任。同时，整合部门之间科研资料，建立统一公开的国家科研管理平台，根据不同研究工作特点，确定资助强度和周期，对好的研究工作采取滚动支持，进一步调动科研人员的工作积极性，激发他们的创新活力。
（二） 建立绩效评估和信用评价体系。相关管理部门应借鉴国外先进经验，加快推进对科研项目成果及经费使用的绩效评价，构建评价体系，制定评价方法，对科研项目成果的效益和成果进行考评，优化配置经济资源，避免重复投入和闲置浪费，提高财政资金的使用效益。同时，允许科研课题经费包括间接费用和人员支出，将间接费用和人员支出规定在合理的水平范围之内，重视科研人力资本支出，提高人员绩效支出比重至少应达到 30%- 50%之间，解决“见物不见人”和缺乏绩效激励机制问题。
（三）完善科研经费管理制度。在加强科研人员诚信制度基础上，赋予其科研经费足够的自主权，允许科研预算因研究思路、研究方法改变而作适当合理的调整，经费的使用年限更加灵活，使经费使用周期与研究周期合理匹配，既满足研究实际需要，也避免科研经费突击使用。同时，科研单位应按照改革政策，修订完善科研经费管理制度，强化科研经费管理责任，明确科研、财务等部门及项目负责人在科研经费使用和管理中的职责和权限，在组织项目申报过程中，科研部门应会同财务部门进行指导，完善经费支出管理制度，规范经费开支范围、开支标准和审批流程，健全项目经费报账制度，根据各类科研项目的研究周期、任务要求和研究特点，开展科研项目全过程监督检查，确保经费使用安全、规范和高效。
（四）加强科研经费信息化管理。建立融合项目组、科研管理、财务、审计部门的信息平台，建立健全科研课题、研究进度、阶段性成果、科研成果数据信息库，加入预算控制系统，预算科目与会计科目相对应，课题支出的每一笔经费，在财务做帐的同时，相应记入预算管理模块的已执行数列，实时与预算数据相对比，实现预算的实时管理。同时，加强预算执行分析，对经费执行进度与科研任务期限，结合进行对比分析，实现对科研项目各个阶段全过程的管理与控制，由事后控制转为事中控制，由被动式管理变为主动式管理，以此提高科研经费管理的工作效率，审计部门也能对科研经费的使用情况进行检查和督促，发现问题及时处理。（作者系北京市房山区审计局党组书记、局长）
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